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공공 영역에서 새로운 조직은 쉽게 만들어지지 않는다. 또한 새로운 조직이 시행착오를 거치며 제대로 자리 잡아가는 과정도 만만치 않다. 떠올려 보면 한국예술인복지재단도 시대 정신을 반영해 어렵게 만들어졌고, 10년 세월을 보내면서 예술 현장과 소통하는 과정이 쉽지 않았다. 하지만 2023년 현재 한국예술인복지재단의 조직과 사람 그리고 사업이 없다고 가정해보면 그 빈자리가 크게 느껴진다. 공공 영역에서 쉽게 볼 수 없던 ‘예술청’은 왜 생기게 됐을까?

2016년 서울시는 「서울예술인플랜」 5개년 정책을 수립했다. 당시 일본 모리재단 도시전략연구소의 도시 경쟁력 측정 결과, 서울은 총점으로 6위를 보였다. 하지만 서울의 도시 경쟁력을 떨어뜨리는 요소 중 ‘예술인 활동’ 부문이 세계 40개 도시 중 35위를 기록한 것에 문제의식이 있었다. 그래서 「서울예술인플랜」을 통해 서울 예술인 사회경제적 현황과 복지지원 분석을 기반으로 2030년까지 ‘예술인이 활동하기 좋은 10대 도시 조성’이라는 비전과 8개 핵심사업을 선정했다.

그중 하나가 예술청을 조성하는 것이었다. 2020년에는 서울시, 서울문화재단, 서울연구원과 다양한 거버넌스 주체들이 모여 「2025 서울예술인플랜」 수립을 위한 실태조사와 대토론회가 진행됐다. 여기서 ‘예술인 거버넌스 공간으로서 예술청을 활성화’한다는 미션을 도출했다. 예술청의 핵심 목적은 ‘공간 기반 조성사업’이 아닌 ‘민-관 정책 거버넌스 기반 조성’이었다. 서울이 예술인이 활동하기에 더 좋은 도시가 될 수 있도록 그 당사자인 예술인이 적극적으로 정책에 참여할 수 있는 제도적 기반을 조성해보자는 사업이었다¹.

한국 문화예술 정책의 역사를 보면, 문화예술 진흥에서 출발해 문화예술 교육을 지나 지역문화 진흥을 거쳐 예술인 복지와 권리 보장까지 넓어지고 있다. 예술청은 예술인 복지와 권리 보장이라는 시대 정신과 함께 예술인이 직접 정책에 참여하는 거버넌스 조직이다. 예술청이 시대 정신과 맞지 않는 선심성 정책이라면 반짝하고 매몰될 수 있겠지만, 동시대 예술 현장에 필요한 정책이라면 이 흐름은 이어지게 될 것이다.

결혼을 통해 부부가 된 사람들은 신혼 때는 대체로 잘 지낸다. 하지만 함께 사는 동안 상호 작용의 과정에서 갈등 요소를 갖게 된다. 갈등은 상대의 요구를 불편해하거나 부정하는 것에서 시작한다. 이 갈등이 원만하게 해결되지 못하면 이혼 소송 등을 통한 법적 분쟁이 이어지기도 한다. 예술청은 2021년 4월 민간위촉직 예술청장(2인) 및 예술청운영위원(9인)을 선임해 서울문화재단 직원(당연직 청장 1명, 재단 예술청팀)으로 구성된 민-관 거버넌스로 출발했다.

출범 후 예술청은 신혼 생활이 대체로 달콤한 것처럼 상호 존중과 기대감으로 힘차게 출발했다. 그런데 1년 4개월 뒤 2022년 7월 민간위촉직 전원 명의의 예술청 조직 개편 및 인사 교체 ‘항의 입장문’이 발표되고, 8월에 서울문화재단의 ‘반박 입장문’도 이어졌다. 이후 예술인과 예술단체 민간위촉직 지지 성명서(개인 705명, 단체 203곳)가 발표되고 ‘예술청 정상화를 위한 문화예술인 공동행동(공대위) 발족 및 기자회견’이 열렸다.² 예술청 민·관 거버넌스 갈등이 내부에서 조정되지 못하고 공론화되는 분쟁으로 이어졌다.

분쟁에 대한 과학적 인식을 위해서는 표면에 드러난 현상만을 볼 것이 아니라, 분쟁의 ‘생애’에 대한 검토가 필요하다. 리처드 에이블(Richard Able)은 분쟁의 과정을 어떤 사회가 거쳐 가는 단계의 발전으로 설명한다.³ 이 논의에서 가장 중요한 대목은 갈등에서 분쟁으로 넘어가는 지점이다. 분쟁의 계기는 공적 주장이다. 공적으로 주장한다는 것은 당사자들의 주장이 외부로 표출된다는 것을 의미한다. 분쟁이란 돌발적으로 나타나는 것이 아니라 ‘경력’과 ‘생애’를 가지고 있으며, 그것을 둘러싼 외적인 사회 환경 속에서 생성·발전하거나 소멸하는 것이다⁴.

여기서 이 질문을 해 볼 수 있다. 2022년 7월과 8월에 벌어진 갈등의 표출이 내부에서 조정되지 못하고, 민간위촉직에서 ‘공적 주장’을 하게 된 주요 원인을 어떻게 해석할 수 있을까? 거버넌스 이론과 사례 연구를 보면 좋은 거버넌스가 작동하기 위한 핵심 요인으로 ‘공동의 목적’과 ‘신뢰’ 구축을 꼽는다. 민간위촉직에서 공적 주장을 했다는 것은 상호 신뢰에 금이 갔음을 보여주는 방증으로도 볼 수 있다. 그렇다면 민-관 거버넌스를 지향하는 예술청에서 민간위촉직과 서울문화재단 간 ‘상호 신뢰’에 영향을 주었던 요인을 어떻게 봐야 할 것인가? 이에 대한 논의와 연구가 필요하다. 이 부분에 대해 다양한 관점이 있다. 그간 예술청에 직·간접적으로 참여하면서 관련 내부 회의 자료, 예술청 거버넌스 포럼 자료, 전문가 간담회 등의 내용을 분석해보면 ①예술청 정책 수립 과정에서 놓쳤던 제도화, ②예술청의 독립성 논의, ③보색적 기질을 가진 행정인과 예술인의 갈등 문제 등으로 해석해 볼 수 있다.

공공 영역에서 조직을 꾸릴 때는 이를 뒷받침할 수 있는 규정, 규칙, 조례 등을 통한 제도적 기반을 마련하며 시작한다. 예술청은 그 필요성을 행정과 예술계 현장의 공감에서 시작했고, 이를 위한 준비 과정을 착실히 거치기 위해 노력했다. 하지만 결과적으로 제도적 기반 없이 빠르게 출발시켰다. 제도적 기반이 약한 상태에서 서울시의회 행정 사무 감사에서 민간위촉직에 지급하는 임금과 역할 등에 대한 지적이 나왔다. 이에 대응하는 과정에서 예술청 민-관 거버넌스 사이에 불필요한 긴장과 갈등이 촉발된다. 예술청은 제도적 기반 위에서 민-관이 ‘결혼’한 것이 아니라 법적으로는 애매한 ‘동거’를 시작한 상황이었다고 거칠게 해석해 볼 수 있다. 이때, 서울시의회에서 예술청 거버넌스에 대한 파악이 제대로 되지 않은 상태에서 만날 때마다 한소리를 하게 된다. 이때 서울문화재단이 민간위촉직을 감싸 안으며 앞으로 함께 잘하겠다고 하는 것이 아니라 민간위촉직 활동에 대한 관리 감독을 더 잘하겠다는 뉘앙스로 상황을 계속해서 모면하듯 풀어가게 된다.

2022년 11월 11일 이효원 서울시의원은 제도화가 제대로 되어 있지 않은 예술청의 민간위촉직들이 모욕적으로 느낄 수 있는 사실관계가 맞지 않는 발언⁵을 했다. 이에 서울문화재단 이창기 대표는 지적된 바가 “사실에 가깝고, 문제를 인식하고 있으며 개선을 위해 노력하고 있다”는 취지로 답변했다. 이 지점에서 거버넌스 파트너에 대한 행정의 포용적 리더십이 아쉬웠다. 이후 예술청 민-관 거버넌스 전체 회의에서 민간위촉직들이 “서울시의원 질의에 대해 어떻게 생각하냐?”라는 질문을 내부에서 던졌을 때, “예술청팀(원)에게 대답을 요구하는 것은 폭력적일 수 있고, 그 부분에 대해 특별한 의견을 얘기할 수는 없다”는 얘기가 돌아왔다. 슬픔의 화살이 민간위촉직들의 가슴을 뚫고 지나갔다. ‘상위 조직에 눈치 볼 수밖에 없는 행정 조직 직원일 뿐’이라고 이해 아닌 이해를 해 볼 뿐이었다. 재단 행정인의 경우 상위 조직에서 벗어나기 힘든 것이 현실이기도 하다. 이런 상황이 발생한 이면에는 예술청 민-관 거버넌스의 제도화가 선행되지 않은 부분이 크다. 거버넌스에 맞는 제도적 옷을 입혀야 하는데, 구멍도 많고 모양도 크기도 이상한 옷에 몸을 꼬아 맞추라고 한다. 낯선 모습에 이상하게 보일 수 있다. 만약, 예술청이 몸에 맞는 ‘제도의 옷’을 잘 입고 있었다면 집단 간 갈등은 있었겠지만, 공적 영역에서 보이는 분쟁까지 가지 않았을 것이다.

2022년 7월 민간위촉직에서 제기한 예술청 조직 개편 및 인사 교체에 대한 항의의 본질은 예술청의 독립성 문제로 볼 수 있다. 이는 예술청 분쟁의 핵심이다. 예술청은 서울문화재단 내부 조직으로 봐야 할까? 아니면 자치를 허용하는 독립적 조직으로 봐야 할까? 정부 행정도 중앙정부와 지방자치단체가 연관돼 있지만, 지방자치법에 근거한 광역·기초단체가 독립적으로 운영된다. 예술청을 재단 내 조직으로 볼 것인지 특별자치도처럼 업무의 권한을 독립적으로 관할할 수 있게 할 것인지에 대한 쟁점이 있다. 이 부분을 어떻게 가져갈 것인가 ‘제도적 가르마’를 타는 것이 필요해 보인다.

2020년 4월 초기 예술청에서는 민-관 거버넌스에 대한 서울문화재단 리더십이 발신하는 메시지는 예술청은 재단 울타리에 있지만, 어느 정도 독립성을 갖는 조직으로 바라보는 관점이 우세했다. 민-관 구성원 모두 이런 기조에서 상호 이해의 과정이 필요한 갈등은 긍정적으로 소화하면서 신뢰를 구축해갔다. 하지만 갑작스러운 조직 개편에 대해 재단의 경영상 이유는 이해하면서도 ‘예술청의 독립성’에 대해 금이 갔다고 느끼게 된다.

그렇다면 당시 조직 개편 사건이 예술청의 독립성에 금이 가게 만드는 방아쇠 역할을 했다면 그 전조 현상은 없었을까? 여기서 이 질문을 해봐야 한다. 예술청의 최종 결정권자 혹은 최종 조정권자는 누구일까? 일반적으로 예술청장이 그 역할을 해야 한다고 대답할 것이다. 질문을 이어가 본다. 전·현(민간위촉, 당연직)직 예술청장은 본인들이 예술청 거버넌스의 최종 결정권 혹은 조정권을 가지고 있다고 생각할까? 함께 발전시킨 논의와 의사 결정이 재단 행정의 검토 과정에서 원점으로 가는 상황이 많았다. 그런 시간이 쌓이며 거버넌스 체계에서 의사 결정, 조정 시스템에 대한 신뢰감은 낮아졌고, 피로도는 높아졌다. 또한, 민간위촉직과 당연직 예술청장 모두 본인이 사용할 수 있는 자율과 책무 범위를 제대로 설명하기 어려운 상태가 됐다. 예술청의 독립성을 내부적으로 밀어보려고 했다면 강하게 힘이 실린 ‘위임된 당연직 예술청장’을 세웠겠지만, 서울문화재단은 그렇게 수를 두지 않았다.

예술청 거버넌스의 갈등과 분쟁 과정을 복기했을 때, 근속 기간에 아쉬움이 남는다. 어느 정도 독립성을 주면서 예술청에 속해 있는 재단 직원 신분인 당연직 청장과 직원들의 근속 기간을 민간위촉직과 함께 최소 2년간 그대로 두었으면 어땠을까 싶다. 서울문화재단 경영 효율화와 예술청의 독립성 간에는 여전히 논쟁이 남는다. 예술청은 서울문화재단 내부 조직일까? 아니면 독립적인 자치 권한을 가질 수 있는 거버넌스 조직일까? 현재는 어느 쪽도 아니다. 양자택일이 어렵다면 그 사이에서 적절한 제도적 균형점을 찾아야 할 것이다.

예술청은 현재 서울문화재단 내에서도 기피 부서 중 하나이다. 그 원인이 무엇일까? 초기 예술청의 경우 합류를 자원했던 팀원들도 있었고, 민간위촉직과 함께 새로운 유형의 업무를 경험하고 싶어 하는 분위기도 있었다. 여기서 만약 상기 제도화 이슈와 독립성 문제가 없었다고 가정하면, 현재와 같은 기피 부서로 남았을까? 업무 만족도에 영향을 주는 요인은 많지만, 제도적으로 몸에 맞는 옷을 입고 어느 정도 독립성을 확보했다면 민-관의 상호 신뢰가 강해지면서 더 역동적인 거버넌스로 갈 수 있지 않았을까 한다.

이 부분에서 유의해야 하는 것은 민-관 거버넌스의 신뢰를 위협하는 갈등의 구조적 이유를 버려두고, 행정인과 예술인은 물과 기름 같아 상호 협력이 기질적으로 어렵다는 결론으로 향하는 것이다. 그러면서 행정인 부족과 예술인 부족을 싸잡아 문제가 있다고 일반화하는 것이다. 행정인과 예술인은 그 기질이 보색과 같아 많은 부분에서 가치 충돌을 일으킨다. 하지만, 핵심 원인을 차치하고 현상에서 느껴지는 개인들의 문제로 환원시키는 관점은 위험할 수 있다. 우리는 종종 갈등의 근본 원인을 잊고, 싸우는 과정에서 발생하는 언어와 태도에서 ‘갈등의 증폭과 와전 현상’을 만난다. 여기서 이 질문을 해봐야 한다. 예술 행정 분야를 선택한 행정인이 ‘이 일을 하는 존재 이유는 무엇일까?’ 예술 행정의 시작과 끝에는 결국 예술인이 있다. 서로가 만나야 하는 것은 숙명이다. 그래서 잘 만나야 한다. 더 잘 만나기 위해 예술청이 생긴 것이다.

예술청이 주목받았던 이유는 ‘예술인 복지와 권리 보장’이라는 예술정책의 주요한 패러다임의 변화를 상징하는 거버넌스였기 때문이다. 예술청이 시작될 수 있었던 이유는 행정이 예술인에게 초점을 맞춘 정책을 구상하고 실행할 때 무엇보다 예술인의 참여가 중요했기 때문이다. 현재 예술청 민-관 거버넌스는 고립돼 있다. 막힌 정책의 혈을 뚫어 다시 흘러갈 수 있게 해야 한다. 이 사례가 좋게 남는다면, 전국의 광역기초자치단체 문화예술 행정과 예술인에게 좋은 영향을 줄 수 있다. 오는 2023년 4월이면 1기 민간위촉직 임기⁶가 1차 종료된다. 시행착오는 좋은 약이 될 수 있다. 이제 중요한 분기점이다. 예술청이 동시대 예술인에게 힘이 되는 거버넌스로 거듭나길 바란다.