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‘우리 함께’로 발전해 온
거버넌스의 지향점

거버넌스는 통상 통치 행위·방식, 통치 기구·기능, 권위를 갖는 규칙 등 넓은 해석부터 정부나 시장주도의 선택을 지양하고 시민 참여적 관점을 강조하는 좁은 해석까지 다양하다. 상황에 따라 협치(協治), 망치(網治,) 공치(共治), 국정관리, 국정관리 체계, 신공공관리, 통치 양식, 국가 경영, 네트워크 관리 등의 의미로 혼용되기도 한다¹.

그동안 논의된 거버넌스 담론은 시장(Market), 위계(Hierarchy), 네트워크(Network)를 중심으로 정리할 수 있다². 1980년대 이후 전통적인 관료 중심의 정책 관리 방식이 영역별 조정 문제를 다루는 데 한계를 보이면서(정부 실패), 민간 중심의 국정관리로서 경제성, 효율성, 효과성 차원에서 신공공관리의 시도가 이뤄졌다. 그러나 이 역시 가격 교환과 경쟁 등 시장 기제에만 집중해 가치 배분에 비효율적이었고, 공공재 제공에서 여전히 한계가 있었다(시장 실패). 이에 새로운 통치 양식으로서 상호성과 신뢰성에 근거한 네트워크의 관리가 중요시되는 신거버넌스(뉴거버넌스)가 등장한다³. 새로운 거버넌스는 공동의 목적을 추구하면서 다수의 행위자와 집단이 개입하고, 수평적 관점에서 ‘우리 함께’ 만들어가자는 취지의 새로운 형태의 협력을 추구하는 것이 특징이다. 즉 정부의 하향식 조종이 아닌 정부가 사회와 어떻게 상호 작용할지, 상호 작용 네트워크에 자율적인 조종 기능이 있는지 초점을 둔다⁴. 거버넌스를 광의적으로 보는 관점은 사회적 조정 기제를 넓게 해석해 전통적인 정부 중심의 관료제적 통치 구조와 시장의 역할을 강조하는 신자유주의적 체제, 네트워크 등을 모두 포괄한다. 반면, 협의의 거버넌스라 할 수 있는 신거버넌스는 신자유주의나 신공공관리론과 엄격하게 구분된다⁵.

담론에 비해 상대적으로 거버넌스 개념에 관한 구체적인 논의가 없는 것은 그 자체가 갖는 의미의 포괄성도 있지만, 사용 맥락에 따라 관점이 다르고, 대부분 해당 분야 문제 해결을 위한 협력 체계 등에 초점을 맞추고 있기 때문으로 이해된다⁶. 그렇지만 공통적으로 정부보다는 넓은 무언가를 지칭하고, 정부 영역 밖에 있는 과정과 행위자들이 포함된다는 것은 분명하다. 그 근저에는 정책 문제가 더 이상 정부 스스로 해결할 수도 없으며, 사안에 따라 정부의 능력 범위를 벗어난다는 인식이 전제돼 있다.

아르코 혁신 공청회 Ⓒ한국문화예술위원회

행위자 간 연결된
네트워크가 핵심이다

문화예술 거버넌스 특성 이전에 공공과 민간 영역의 거버넌스 간 차이점을 살펴볼 필요가 있다. 공공 영역은 공공의 문제 해결을 위한 관점에서 그 이해관계가 다양하기에 행정 운영의 원리로서 많은 이해관계자 간 협력을 통한 문제 해결에 초점을 둔다. 반면, 기업 거버넌스와 같은 민간 영역의 경우 사업이 무엇을 위한 것이고 누구의 이익을 위해 회사를 운영하는가 등 목적이 비교적 명확하다⁷. 따라서 거버넌스는 최고경영자, 이사회, 주주총회 등 지배구조가 가장 중요하며, 전문성 있고, 투명하게 운영되고 있는지가 핵심이다⁸.

공공 영역의 거버넌스는 민간과 같은 의사 결정 구조가 아니므로 경우의 수가 더 복잡하다. 계층제적 구조로부터 파생되는 정부의 강제력이 아닌 시민사회와 정부 간 협력이 중요하다는 근본적 인식의 변화가 필요한 통치 기제이다. 여기서 ‘통치(Governing)’는 해결해야 할 대상, 즉, 정책 문제를 다룬다는 의미이며, 시민이 그 대상이 아님을 염두에 둬야 한다. 공공 영역의 거버넌스는 공동체 구성원들이 참여해 중요한 사항을 의사 결정하는 체계, 소수의 독단적 결정이 아닌 다수의 민주적 결정과 협력적 해결을 지향하는 행위자 간 연대가 중요하다.

이런 관점에서 문화예술 거버넌스는 ‘문화예술 분야의 정책이 갖는 공동의 문제를 해결하기 위해 정부 주도가 아닌 문화예술계를 포함한 다양한 사회 구성원들의 협치, 정부의 의사 결정 과정에 관련 이해관계자들이 참여하는 새로운 사회적 조정 장치’라 정의할 수 있다. 이는 문화예술 정책이 특정 조직이나 개인에 의한 수직적 의사 결정이 아닌 이해관계자들의 참여, 그들 간 협력을 통한 문제 해결 과정이 필요함을 적극적으로 고려해야 한다는 의미이다. 거버넌스가 증가하는 상호 의존성을 기반으로 한 새로운 이니셔티브의 사회적 요구를 반영했다는 점에서 몇 가지 필요한 조건이 있다.

첫째, 문화예술 거버넌스는 조직(단체) 행위자 간의 상호 의존성이 중요하다. 특정 목표 달성을 위해 a, b, c 3가지 요소가 필요하고, 행위자인 A, B, C가 각각 하나씩 갖고 있다면 독자적으로 문제를 해결할 수 없을 것이다. 그러나, 그들 간 정책 목표를 공유하면서 상호 협업(의존)을 통해 필요한 요소들을 충족시킬 수 있다면, 목표 달성을 위한 시너지 효과가 발생할 수 있다. 기관별 주요 기능이 창작활동, 향유, 유통, 콘텐츠화로 특화돼 있다면 이들 간 기능 연계가 잘 이뤄지는 것이 중요하다. 창작활동 제반 요건 조성을 위한 정책 설계는 현장 주체인 예술가, 수요자인 시민, 예술을 공급하는 공공/민간기관, 해당 분야 전문가, 정책을 결정하고 추진하는 정부 등 각 행위자가 가진 자원 내지 요소가 상호 연계될 때 효과가 높아진다. 행위자는 정부를 넘어 확장되고 있고, 이는 공공, 민간 등 기존 영역 간의 경계가 불투명해졌다는 것을 의미한다. 둘째, 공동의 목표를 달성하기 위해서는 자원을 공유하고 공유 목적의 협상이 필요하므로 네트워크 구성원 간에 지속적인 상호 작용이 이뤄져야 한다. 여기서 중요한 점은 ‘지속적’이어야 한다는 것이다. 단기적인 협상은 문제 해결 가능성이 적고 자칫 형식적인 거버넌스로 운영되기 쉽다. 셋째, 상호 작용은 네트워크 참가자가 협상하고 동의한 규칙에 따라, 즉 신뢰에 기반해 운영돼야 한다. 필연적 협상과 타협이 존재하고, 때에 따라 승자와 패자가 존재할 수도 있다. 과정 공유를 통해 너와 나의 다름, 즉 상호입장을 이해하는 행위자 간 ‘공유된 이해(Shared understanding)’를 만드는 것이 중요하다. 넷째, 국가로부터 상당한 자율성이 필요하다. 네트워크들은 국가에 책임지지 않고, 자기 조직화된 행위자들이다. 다만, 국가는 특권적이고 주권적인 위치를 차지하지 않지만, 간접적이고 불완전하게 네트워크를 조종할 수는 있다⁹.

종합적으로 행위자 간의 상호 의존성, 지속적인 상호 작용, 신뢰와 규칙 준수, 국가로부터 자율성을 갖고 강제가 아닌 필요에 따라 이루어지는 자발적 체계 등이 중요하다고 할 때, 문화예술 거버넌스는 결국 행위자 간 연결된 네트워크와 규칙의 관리가 중요한 기능이라 할 수 있다.

거버넌스는 네트워크와 함께, 네트워크를 통한 사회 문제 기타 공공의 주요 이슈에 대한 통치(Governing)를 의미한다네트워크 거버넌스는 전통적인 계층제적 중심의 행정 체계와 자유 경쟁 시장 모형의 대안으로서, 국가와 사회 간 경계의 모호성과 정책 관여 증대, 공공 정책 결정의 증가, 증대되는 상호 의존성과 그 관계의 관리, 정부가 사회 문제를 다루는 유일한 행위자가 아니라는 인식, 정부와 사회 간 상호 작용 증대 등이 그 필요성을 설명해주고 있다. 같은 맥락에서 문화예술 거버넌스도 자율적이며 상호 의존적인 관계가 지속되면 완벽한 해답은 아니지만, 다루기 어려운 정책 문제 대응의 정당성과 의사 결정 과정의 민주성을 확보할 수 있는 장점이 있다¹⁰.

대부분 국가의 문화예술 지원 정책 주요 목표는 문화예술 지원을 통해 훌륭한 예술을 창작할 수 있는 여건을 마련하고, 모두가 공유할 수 있는 향유 환경을 조성하는 것이다. 이러한 공동의 목표를 달성하기 위한 정책 수립의 출발점은 정확한 정책 문제의 이해에 있지만, 현장의 모든 쟁점을 정부 스스로가 선제적으로 포착하고 해결하는 데 한계가 있어서 정부-민간을 아우르는 거버넌스 구축과 운영이 중요할 수밖에 없다. 문화예술 정책의 영향을 받는 집단이나 개인을 참여시키지 않으면, 효과적인 정책을 수행할 수 없다는 측면에서 문화예술 거버넌스는 실질적으로 필요한 조정 기제이고, 복잡하게 구성된 네트워크의 조정과 관리 방법이 중요하다.

아르코 현장 소통 소위원회 지역 간담회 Ⓒ한국문화예술위원회

거버넌스 확장으로 이어질
문화예술만의 잠재력

앞에서 살펴본 바에 따라 문화예술 거버넌스의 특성은 첫째, 정책 이해관계의 복잡성을 들 수 있다. 일반적으로 정책 결정 과정 자체가 정치적이고 역동적이지만, 그중에서도 문화예술과 같은 지원 정책은 한정된 자원을 배분하거나 새로운 자원을 확보하는 과정이 상대적으로 더 복잡하며, 이해관계자 간 가치 갈등 양상이 다양하게 나타난다. 한국적 맥락에서 문화예술 지원 체계는 ‘팔길이 원칙’이라는 영국의 공공 체계와 프랑스의 ‘국가 주도적 공공 서비스 원칙’이 복합적으로 반영된 구조로서, 정책 수립 과정이나 기관 간 집행 과정에서 많은 협력이 필요하다¹¹. 주로 문제가 되는 것은 다기관별 미션과 수행 사업의 정합성, 기관 간 유사한 사업들의 타당성과 의미 있는 중복인지 여부, 나아가 지원사업 간의 연계성, 전달 체계 등이다. 문화예술 지원 체계를 하나의 덩어리로 보고 예술활동 지원을 위해 어떤 조치를 시너지 있게 할 필요가 있는지 고민하는 것은 결국 상이한 수준의 거버넌스를 어떻게 연계해 순기능이 발휘되도록 해야 하는가의 문제로 귀결될 수 있다. 특히 최근 자치 분권에 따라 중앙과 함께하던 문화예술 사업들이 대거 지방으로 이관됨에 따라 해당 사업이 지역 특성에 맞게 운영되도록 지역 단위에서의 거버넌스도 새롭게 모색해야 할 때다.

둘째, 국가의 역할을 보완할 수 있는 민간 영역에 대한 관심이 더 중요해졌다. 문화예술 거버넌스에서는 민간 부문의 예술지원 체계와의 연결성을 지금보다 강화해야 한다. 최근 자발적인 비영리 부문이 많아지고 공공과 민간의 경계가 허물어지는 만큼¹² 공공과 민간, 그리고 민간기관 간 보다 호혜적인 상호 의존성을 발휘할 환경을 조성해야 한다. 문화예술 후원 활동 활성화, 메세나협회 같은 민간 지원 기구의 역할과 공공과의 상호 연계를 강화할 방안, 공공 영역에서 지원받은 예술활동의 결과물을 민간과 함께 공유할 방안, 민간과 예술가(단체)를 연결해주는 파트너십 구축 등의 노력도 요구된다.

셋째, 네트워크 구조의 다양성이 필요하다. 다른 분야에 비해 예술계는 가치적 관점이 상이한 경우가 많다. 장르, 기능, 대상, 지역, 연령, 성, 복지, 권리 등에 따라 관심을 두는 분야가 다를 수 있고, 우수성･다양성, 선별･보편지원, 다액 소건･소액 다건, 성과･과정 중심 지원, 사전･사후 지원, 장르･탈장르 중심 등 예술활동의 현재성과 가치 지향성이 다르게 나타날 수 있다. 국민 입장에서는 좋은 작품을 많이 접할 수 있는 관람 지원, 예술활동에 직접 참여할 기회 증진을 원할 수도 있다. 훌륭한 예술을 창작할 수 있는 여건 마련과 모두가 공유할 수 있는 향유 환경을 조성하는 것이 공동의 목표라면, 실현 단계에서는 각자의 입장이 다를 수 있다. 행위자 간 상호 의존성이나 목표의 명확성이 모호해 공동성이 약화될 경우 참여와 관심이 낮아져 거버넌스가 형해화되거나 위축될 우려가 있으므로 지속적인 상호 작용을 유지할 네트워크 관리와 조정이 더욱 중요하게 다뤄져야 한다.

넷째, 인접 분야의 거버넌스와 연계 가능성이 크다. 폭넓은 분야를 다루는 문화예술 거버넌스는 외교, 복지, 환경, 건설 등 다른 분야의 거버넌스와 결합할 여지가 많다. 거버넌스와 거버넌스를 연결하고 관리할 수 있는 메타 거버넌스에 대한 노력이 필요하다. 문화예술 거버넌스는 직접적으로 문화예술 목표에 맞는 상호 작용, 실행 체계, 제도와 규칙이지만, 그 목표가 다른 거버넌스에 영향을 주고받기 때문에 경우에 따라 넓은 의미로 볼 필요가 있다. 참여 주체로 예술가, 작가 등 문화예술계 종사자, 정부뿐만 아니라 도시, 분야별 기업 등 경쟁적 분야에서 활동하는 행위자와 제도도 포함될 수 있다(한승준 외 2012). 문화예술이 갖는 파급 효과로서 다른 거버넌스의 공동의 목표를 달성하는데 긍정적 영향을 줄 수 있는 잠재성을 잘 활용하면 거버넌스 확장성이 높아질 것으로 기대한다.

바람직한 문화예술 거버넌스를 위해

거버넌스가 잘 운영되려면 ①명확한 공동의 목표를 설정해야 하고 ②현장 이해관계자들의 참여 기회가 공평히 주어지는 것이 중요하다. 그 외에 ③정부(공공기관 등)는 거버넌스의 조정 역할자로서 네트워크의 중재, 구조 유지와 변형, 적절한 조건을 창출하는 등 유연성 있는 규칙 관리를 통해 거버넌스를 운영해야 한다.

그 이유는 첫째, 거버넌스를 구성하는 네트워크 구조의 중요성 때문이다. 만약 정책 결정에 영향을 받음에도 논의 과정에 참여할 수 없는 일종의 ‘방관자’ 또는 ‘구경꾼’이 많다면 거버넌스의 실질적인 작동을 기대하기 어렵다. 그 결과, 특정 행위자에 대한 편향적인 지원과 결과 책임의 회피, 불완전한 참여 구조 등으로는 좋은 거버넌스를 구축할 수 없다. 참여자 간 이슈 공유와 정보 제공, 홍보 등 상시적인 양방향 소통 기능을 강화하고, 참여 주체가 소외되지 않도록 열린 구조를 만들 필요가 있다.

둘째, 통상 네트워크 거버넌스는 상호 신뢰와 소통을 기반으로 하기 때문에 자체적으로 조정되고, 합의 도출이 잘 되면 좋겠지만, 실제로 그렇지 않을 가능성도 있다. 열린 참여 구조라 하더라도 문화예술 지원은 가치 결정과 자원 분배에 관한 것이고, 가끔은 양립 불가한 의사 결정이 되는 경우도 있다. 안정적 운영을 담보할 수 있는 정부는 어떤 역할을 해야 할까? 거버넌스가 바람직한 정책 수립과 집행을 방해하는 걸림돌이 되지 않으려면, 정책 수립과 집행, 개선을 위해 참여자 간 상호 작용을 높이는 환경을 조성해야 한다. 또한 다원주의를 가장한 특정의 조합주의적 단체 의견만 반영되는 구조를 지양하고 건전한 네트워크가 작동될 수 있도록 필요시 새로운 인력을 참여시키는 등 조정자 역할을 잘 수행해야 한다.

셋째, 문화예술정책 집행 과정에서 자율적으로 조직, 규제되는 네트워크의 확산은 책임성을 주로 가졌던 정부 중심의 직접 통제 상실을 의미할 수 있다¹³. 협력 조직이 많아질수록 예산 지원과 서비스 사이의 간격이 더 커지기 때문에 예산 사용에 대한 통제가 약화할 수 있다. 네트워크 거버넌스는 상호 신뢰, 공정성, 평등성, 포용성 측면에서도 책임성이 중요하다. 사회행위자들의 상호성이 증가하면 당연히 행위자들의 책임성도 함께 증가할 거라 보지만 반대로 유연성과 효율성이 높아지는 대신, 국가 영역 바깥으로 갈수록 책임성은 약화될 수 있다. 거버넌스가 잘 운영되려면 이러한 책임성에 대한 인식이 강화돼야 하고, 정부도 합의된 규칙에 따라 네트워크 거버넌스가 지속적인 상호 작용으로 잘 운영될 수 있도록 조정자 역할을 수행해야 한다.

지금까지 문화예술 거버넌스에 대한 개념과 특징, 바람직한 거버넌스를 위한 방법을 살펴봤다. 이 글이 거버넌스를 둘러싼 문제를 생각해보는 계기가 되고, 향후 문화예술 거버넌스가 지금의 한계를 넘어 보다 나은 모습으로 발전하길 기대해 본다.

참고자료

1) 라미경(2009). 거버넌스 연구의 현재적 쟁점. 한국거버넌스학회보, 16(3): 91-108. 참고
2) Rhodes, R. A. W.(1999). Foreword: Governance and Networks in G. Stoker (Ed.) The New Management of British Local Governance. (London: Macmillan, 1999): xii – xxvi. 참고
3) 정정길·최종원·이시원·정준금·정광호(2010). 정책학원론, 대명출판사 참고
4) Kjær A. M. (2004) Governance. Malden MA: Polity Press. 참고
5) 이명석(2002). 거버넌스의 개념화:‘사회적 조정’으로서의 거버넌스. 한국행정학보, 36(4), 321-338. 참고
6) 예를 들어 좋은 거버넌스(Good Governance)의 경우 월드뱅크 등의 개발도상국 지원 과정에서 원조 공여국과 수여국 간의 관계에서 주로 논의 됐다. 해외 원조의 효과를 높이기 위한 관점에서 공공관리 측면의 경우 정부의 능력, 책임과 투명성, 부패 방지, 정부 체제, 국민과 국가 간의 경제적, 사회적 상호작용 등이 중요한 기준이 된다.
7) Elkington, J. (2006). Governance for sustainability. Corporate governance: an international review, 14(6), 522-529. 참고
8) 법률에 따라 설립된 사회복지법인, 학교법인, 의료법인, 기타 특별법에 의해 설립된 단체, 협회 등은 민간 영역이지만, 공적인 역할을 담당하며 민간 기업과 같이 이윤을 추구하지 않는다. 비영리 영역의 거버넌스는 집단의 존재 이유인 미션과 비전에 맞는 이사회의 실질적인 역할과 사업을 집행하는 사무국, 사원총회 등과 상호 협력적 관계를 형성하는 것이 중요하다.
9) Rhodes, R. A. W. (2007). Understanding Governance: Ten Years On. Organization Studies, 28(8), 1243–1264. 참고
10) 박치성, 정창호, 백두산(2017). 문화예술지원체계 네트워크 거버넌스에 대한 탐색적 연구. 한국정책학회보, 26(3): 271-306. 참고
11) 한승준, 박치성, 정창호(2012). 문화예술지원 거버넌스 체계에 관한 비교 연구: 영국, 프랑스, 한국 사례를 중심으로. 행정논총, 50(2), 257-291. 참고
12) 문화예술 정책 환경도 기존에 생산자에서 수요자 중심으로, 중앙에서 지방정부로, 주체 역시 다양화 복잡화되면서 사회-정치적 거버넌스의 중요성이 두드러지고 있다. 또한 국가의 역할을 보완해 줄 수 있는 민간의 등장에 따라 문화예술 거버넌스에 대한 관심도 높아지고 있다.
13) 정부의 공식적인 권위에 의존하지 않고, 사회 문제를 해결하려는 거버넌스가 지나치게 이상적이라거나, 작은 문제를 제외하고는 거버넌스가 문제를 해결하기 불가능하다는 견해, 또는 시민사회의 사회 문제 해결 역량에 대한 불신으로 중앙집권적 통제 없이 사회 문제 해결을 시도하는 경우 거버넌스 실패가 불가피하게 나타날 것이라는 우려 등 부정적인 견해도 있다(이명석, 2002).

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