A SQUARE

문화예술에 대한 공적 지원이 필요한가? 대부분의 나라에서 문화예술을 위한 공적 지원이 이루어지고 있는 것이 현실이다. 공적 지원의 필요성에 대한 의견은 갈릴 수 있으나, 공적 지원을 시행한다고 해도 국가가 사용하는 공금의 원천은 국민의 지갑이기 때문에 그 용처를 정할 때는 타당한 근거와 마땅한 논리가 있어야 한다. 그렇다면 국가의 문화예술 지원을 뒷받침하는 논리적 근거는 무엇인가? 여기에는 기본적으로 두 가지 전제가 있다. 하나는 ‘문화예술은 매우 소중한 가치가 있다’는 것이며, 다른 하나는 ‘문화예술을 그냥 시장에 내버려 두면 소멸되거나 피폐해진다’는 것이다.

문화예술은 과연 좋은 것인가? 문화예술은 어떠한 가치가 있으며 어떻게 인간의 행복에 기여하는가? 문화예술의 가치는 크게 두 가지 차원에서 생각해 볼 수 있다. 첫째는 본원적 가치(intrinsic value)이다. 이는 문화예술 그 자체가 지닌 근본적인 효능을 의미한다. 인간은 ‘정신적 쾌락과 즐거움’에 대한 생래적 욕망을 갖고 있는데 문화예술은 인간에게 정신적인 풍요로움, 만족감, 감동, 희열을 선사한다. 문화예술이 소중한 근본적 이유는 바로 인간의 마음에 감동과 기쁨을 주고 정신적으로 만족감을 제공함으로써 행복한 삶을 누리도록 해주기 때문이다.

둘째는 수단적 가치(instrumental value)이다. 이는 개인적 차원의 가치를 넘어 전 사회적인 차원에서 기여하는 부가적인 가치를 말한다. 예를 들면 위상 가치(공동체의 대외적 매력 증대), 교육 가치(창조성과 수용력 배양), 산업 가치(경제적 이익 창출), 공동체 정체성 형성, 집단 간 가교 역할 등을 꼽을 수 있다.

문화예술이 여러 가지 소중한 가치를 지니고 있다고 해서 공적 지원이 정당화되는 것은 아니다. 만약 문화예술을 시장 영역에 그냥 내버려 두어도 문화적 발전이 이루어지고 예술의 창작과 향유가 충만하게 이루어진다면 공적 지원에 대한 요구는 수용되기 어렵다. 하지만 그렇지 않다면, 즉 문화예술 영역에서 시장의 실패가 발생하는 경우에는 국가의 공적 개입과 지원이 필요하다. 문화예술과 관련된 몇 가지 시장 실패의 유형을 살펴보면 다음과 같다.

① 비용질병(Cost Disease)¹으로 인한 공연예술단체의 도산
실연예술(Performing Arts)의 경우에는 예술인 개개인의 기예 그 자체로서 예술이 완성된다. 예술인의 솜씨는 대체 불가능하며 실연예술에서는 대량 생산이나 생산 표준화가 불가능하다. 기술혁신에 따라 노동 생산성 향상이 이루어지는 일반 제조업과는 달리 실연예술은 생산성 지연(Productivity Lag) 현상이 나타날 수밖에 없다. 결국 실연예술은 제조업에 비해 인건비의 비중이 갈수록 높아지게 되는데 이 인건비의 상승을 생산성 향상으로 상쇄하기는 곤란하다. 그러므로 투자자의 입장에서는 실연예술에 대한 투자 의욕이 감소할 수밖에 없다. 왜냐하면 다른 제조업에 투자하면 기술혁신과 생산성 증가로 인해 더 많은 수익을 올릴 수 있기 때문이다.

② 불완전한 시장 조건
시장이 제대로 기능하기 위한 중요한 전제조건이 충족되지 못하면 시장 실패가 발생하게 된다. 예컨대 예술인과 관객이 만나는 데 소요되는 거래비용이 지나치게 많으면 원천적으로 거래 자체가 이루어지기 어렵다. 또한 정보의 부족은 예술이 새롭게 발전하고 혁신될 수 있는 기회를 제한한다. 예술인에게는 창의적 영감을 자극할 새로운 정보, 후원자에 관한 정보, 작품 발표 기회 등에 관한 정보가 필요하다. 소비자의 예술 향유를 위해서도 새로운 예술인이나 작품 혹은 감상 기회 등에 관한 정보는 필수적이다.

③ 막대한 초기비용(고정비용)이 필요한 경우
오케스트라, 합창단, 무용단, 공연장, 박물관 등은 서비스를 제공하기 위한 설립 자체에 막대한 비용이 소요된다. 이러한 예술단체 혹은 문화시설은 대개 창단 비용이나 시설 투자비 등과 같은 초기·고정비용이 너무 많이 들기 때문에 시장에만 맡겨 두면 제대로 만들어지지 않는다. 설령 누군가 막대한 부담을 안고 설립한다고 해도 투자비를 회수하려면 서비스 공급 가격을 높게 책정할 수밖에 없다. 그런데 가격이 너무 높으면 자연히 수요는 적어질 것이며 따라서 시장 자체도 형성되지 않을 것이다.

④ 상업주의 심화에 따른 예술 시장의 왜곡
시장원리만 따른다면 대중의 인기와 돈이 몰리는 분야는 과대 팽창하고 그렇지 않은 분야는 쇠퇴할 가능성이 크다. 이윤 동기만 작동된다면 가급적 많은 소비자의 관심을 끌기 위해 말초신경을 자극하는 작품이 양산될 가능성이 커진다. 결과적으로 고급 예술이나 전통 예술은 대중의 무관심 속에 설 자리를 잃게 되고 저급한 무대만 올려질 위험이 커지는 것이다.

⑤ 예술인 소득과 예술 소비의 불균형
아무리 뛰어난 재능과 뜨거운 열정을 지니고 있는 예술인도 경제적 수입이 전무하다면 살아남기가 어렵다. 대체로 예술, 특히 소위 ‘순수 예술’ 종사자의 수입은 타 직종에 비해 매우 낮은 편이다. 극소수 예술인은 막대한 수준의 고소득층에 속하지만 절대 다수의 소득 수준은 생계유지도 어려울 정도로 낮은 편이다. 또한 예술계 내부적으로도 장르에 따라 소득 수준의 편차가 매우 심한 것이 사실이다. 문화예술활동으로 인한 수입이 필수 생계비에도 미치지 못하는 수준이 된다면 예술·창작활동을 지속하기는 더욱 어려워질 수밖에 없다.

예술의 소비 측면에서도 형평성이 문제된다. 각종 통계자료를 보면 지역에 따라 혹은 교육이나 소득 수준에 따라 예술에 대한 접근 기회가 상당한 불균형한 것을 알 수 있다. 예컨대 예술단체와 문화시설의 분포와 운영은 주로 대도시 지역에 편중되는 경향이 있다. 이는 곧 예술에 대한 지역별 접근 기회가 심각한 불균형 상태인 것을 의미한다. 또한 예술 교육을 경험하는 기회도 소득 수준과 지역에 따라 상당히 큰 편차가 있다. 그뿐만 아니라 장애인을 비롯한 여러 소외계층은 예술에 접근하는 기회 자체가 원천적으로 제약되는 경우가 많다.

이러한 논거를 바탕으로 우리나라 정부도 문화예술을 위해 예산과 기금으로 적지 않은 규모의 재정 지원을 하고 있다. 1960년대 이후 정부의 문화 부문 재정은 꾸준히 증가해 왔다. 1962년 당시 문화공보부(문화부의 전신)의 예산 총액은 5억8,400만 원이었는데 그중 문화 부문의 예산은 고작 3,300만 원 수준이었다. 문화공보부로 개편된 직후인 1969년의 예산은 약 20억 원이었고 그중 문화 부문의 예산은 정부 전체 예산의 0.13%에 불과한 4억7,600만 원이었다. 예산 비율에서 문화 부문이 공보 부문보다 높아진 것은 1980년대에 들어와서였다. 1983년 문화공보부의 예산 약 389억 원 중 문화 부문의 예산은 약 210억 원이 되었으나 정부 전체 예산에서는 겨우 0.2% 수준에 불과하였다.

1990년대에 들어오면서 문화 부문의 예산은 총액 규모는 물론이고 전체 정부 예산 대비 점유율 면에서도 꾸준히 증가하기 시작했다. 문화부 체제로 출범한 1990년의 문화 부문 예산은 874억 원 규모였으며 이는 정부 전체 예산 27조4,557억 원의 0.32% 수준이었다. 문화체육부로 개편된 다음 해인 1994년의 부서 예산은 정부 전체 예산의 0.63%인 3,012억 원, 문화 부문 예산은 전체 예산의 0.5%인 2,361억 원으로 증가하였다. 이후 문화부의 예산은 꾸준히 증가하여 제15대 김대중 정부 시절인 2000년에는 최초로 정부 예산 대비 1%대를 넘게 되었다. 그리고 2013년 출범한 제18대 박근혜 정부는 문화 융성을 4대 국정 기조의 하나로 내세우며 문화 부문의 재정(예산·기금)을 정부 총 재정의 2% 수준으로 확대할 것이라고 발표했다. 2022년에는 전체 정부 재정이 약 608조 원이었는데, 그중 문화체육관광부의 소관은 1.22%인 7조4,000억 원 규모였다. 그리고 그중 문화예술 부문은 약 2조5,000억 원으로 문화부 재정의 33.8%를 차지하였다.

문화예술진흥기금은 1972년에 제정된 ｢문화예술진흥법｣ 제16조에 의거하여 ‘문화예술 진흥을 위한 사업이나 활동의 지원’을 위해 조성되었다. 재원 마련을 위해서는 공연장 등을 통해 기금 모금을 할 수 있도록 했었다. 한국문화예술진흥원은 이러한 문화예술진흥기금의 관리·운영 및 사업을 추진하는 담당 기관으로서 1973년에 설립되었다. 그런데 2005년 8월 ‘팔 길이 원칙(Arm’s length principle)’ 구현이라는 차원에서 한국문화예술위원회로 개편되었다. 한국문화예술위원회의 정관에 따르면 이 기금은 ‘문화예술의 창작, 매개, 향유와 관련된 사업이나 활동’ 등을 위해 사용되어야 한다.

문예진흥기금의 모금은 1973년 7월 22일 전국 627개 극장을 대상으로 시작되었으며 그후 고궁(1975년), 박물관(1976년), 능·사적지·미술관(1983년), 국가 지정 문화재(1994년)로 대상처가 계속 확대되었다. 그러나 정부의 준조세 정비 방침에 따라 2001년 12월 제정된 ｢부담금관리기본법｣에 의해 2003년 12월 31일로 기금 모금이 중단되었다. 이에 따라 복권기금, 체육기금, 관광기금, 경륜·경정수익전입금 등의 재원과 정부의 국고 출연금으로 적립금이 조성되고 있다. 2022년 말 기준으로는 약 753억 원이 적립되어 있다. 1992년 189억 원이었던 기금 사업비는 2013년 1,178억 원으로 증가했고² 2023년에는 3,876억 원으로 크게 늘어났다.³

정부 예산과 기금에 대해 살펴봤으니 이제 이 글을 시작하며 던졌던 질문을 이렇게 바꿔서 다시 생각해 보자. 문화예술에 대한 ‘공금’ 제공은 진실로 필요한가? 문화예술의 세계는 불확실성과 불규칙성으로 가득한 ‘이상한 나라(Wonderland)’이다. 무엇을 어떻게 해야 문화예술이 흥왕하고 발전하게 된다는 공식 같은 것은 없다. 돈을 충분히 지원해 주면 과연 훌륭한 예술이 융성하는가? 그럴 수도 있고 아닐 수도 있다. 돈은 약이 될 수도 있고 독이 될 수도 있기 때문이다. 문화행정학자인 정홍익 교수는 “정부가 많은 보조금을 지원해 주면 문화예술이 발전하리라는 명제는 한낱 ‘희망’이나 ‘정치적 신화’에 불과한 것일 수 있다.”라고 냉정하게 지적하기도 했다.⁴

사실 정부의 보조금은 문화예술의 발전을 저해하는 독이 될 위험성도 있다. 첫째, 돈이라는 외적 유인은 예술인의 내적 동기와 창의성을 갉아먹을 가능성이 있기 때문이다. 예술인이 공금 사용에 따르는 각종 규칙에 얽매이다 보면 창작 의욕이 떨어질 수 있다. 또한 예술인이 보조금 수혜에 더 집중하다 보면 수준 높고 창의적인 예술과는 아무래도 간극이 생길 수도 있다.

둘째, 모든 정부 보조금이 그러하듯 문화예술 지원을 위한 보조금이 오용될 우려도 있다. 정책 방향의 변화나 기득권 집단의 이해 관계 등이 맞물려 문화예술계 내부적으로 한 집단의 영향력이 커지면 자연히 강력한 이익 집단이 될 가능성도 높아진다. 그렇게 되면 원래 목적은 문화예술의 창달이었다 해도 그 이면에서 보조금으로 자신의 욕심을 채우려는 경우가 생겨날 수도 있다.

셋째, 공적 지원으로 인해 불필요한 ‘좀비예술가’⁵가 양산되는 악순환이 초래될 수 있다. 예술인의 경제적 수입 수준이 저조하고 대부분의 예술단체가 공적 보조금 없이는 운영되기 어려운 것이 현실이다. 하지만 소비자주권(consumer sovereignty)의 관점에서 볼 때, 우리나라의 예술 시장은 이미 공급 과잉 상태라고도 볼 수 있다. 수요공급법칙에 따라 생각해 보면 공급된 예술이 미처 다 소비되지 않는다는 것은 곧 적정 수준 이상의 불필요한 과잉 생산이 이루어지고 있음을 의미하지 않을까?

공적 지원은 예술 공급을 더욱 활성화하는 것이 목적이고 이러한 공적 지원의 확대는 예술의 초과 공급을 심화할 수 있다. 그러면 다시 공급이 과잉되어 예술인의 소득 저하로 이어질 수 있으며 또다시 공적 지원의 요구가 늘어날 수 있다. 자칫 ‘공급 과잉 → 소득 저하 → 공적 지원 확대 요구 → 보조금 증가 → 공급 과잉’이라는 악순환이 반복될 수 있는 것이다.

문화예술에 대한 공적 지원은 필요한가? 국가가 문화예술을 지원해야 한다는 필요성과 당위성에 대해서는 대다수 학자와 정책결정자가 동의하고 있다. 하지만 이 질문에 대한 대답은 많은 사람이 믿는 (혹은 믿고 싶어 하는) 것처럼 결코 자명한 것은 아니다. 문화예술을 위한 공적 지원은 예술 시장과 예술가에게 축복일 수도 있고 아닐 수도 있다. 공적 보조금의 목적은 예술인 개인에게 혜택을 주기 위한 것이 아니고 문화예술의 발전을 통해 국민의 삶의 질을 고양하는 것이다. 예술인은 스스로 좀비예술가가 되지 않도록 내적 동기와 창의성을 지키고, 보조금을 사용할 때는 경각심을 가지며 예술의 가치와 자생력을 키우기 위해 꾸준히 노력해야 한다. 한편 국가는 문화예술에 대한 공적 지원의 적정 규모와 효과를 냉철하게 검토할 필요가 있다. 한정된 공적 자원의 현명한 배분을 위해 서로의 노력이 필요한 때이다.

*본 원고는 한국문화예술위원회의 공식적인 견해와 다를 수 있습니다.